戶籍制度改革不匹配、不協調、不同步問題突出

【標準表】

【本質】

農民工市民化的本質是保護農民工的市民權利。其路徑包括讓農民工在城市定居，成為城市居民；還包括促進公共服務平等化，讓農民工在保留農村戶籍的同時享受城市平等的公共服務。目前，我國一些地方已經開始探索這兩個方面，取得了積極的成果，但戶籍制度改革不匹配、不協調、不同步問題仍然相對突出，農民工在住房保障、子女入學等方面也受到戶籍和身份的限制。這些問題也成為農民工市民化的主要障礙，需要加快發展和改革。

【問題】

一是農民工分化加快，工資水平和整體素質低，市民化能力不強。

農民工是一個分化的群體，不同群體的農民工有很大的市民意愿和能力差異。制造企業以新一代農民工為主，市民化意愿強，但市民化能力弱；建筑企業以中年農民工為主，流動性大，市民化意愿弱；城市子女農民工多為商業或自營職業，收入水平高，家庭外出，市民化意愿和能力強。不同群體對市民化的政策要求也有很大差異。

大多數農民工工資水平較低，城市生活壓力較大。幾年前，許多地方的農民工工資基本上徘徊在最低工資標準上，近年來有所改善，但與城鎮在職工資差距較大。在中西部地區的一些城市，農民工平均工資不到城鎮在職工平均工資的一半，也低于全國農民工平均工資。同時，農民工文化水平低、就業技能低、就業領域窄，制約了農民工收入增長潛力，也導致農民工對城市生活生存的預期不穩定。

二是戶籍制度改革不匹配、不協調、不同步問題突出。

隨著農村人口落戶城市，原本不富裕的城市公共資源“僧多粥少”教育、公交、衛生等公共資源供需矛盾日益突出。造成這些問題的主要原因有三個:

一是戶籍制度改革與人口規劃、城市基礎設施建設規劃、公共服務資源發展規劃不匹配，基礎設施和公共服務資源不能適應戶籍開放后人口總增長和結構變化，導致供需緊張。

二是戶籍制度改革與附屬福利制度改革不協調，雖然部分地方統一城鄉戶籍名稱，但附屬社會保障制度、住房制度、教育制度、兵役制度、計劃生育制度或二元，在城鄉公共服務資源、區域配置嚴重不平衡，兩者必然產生矛盾。

三是區域戶籍制度改革步伐不同步，少數城市率先開放，必然導致人口涌入，增加城市公共資源負擔。

第三，住房和子女入學(中考和高考)是農民工反映最強烈的兩個問題。

目前，大中城市的最低房價遠高于他們的承受能力。大多數農民工集中在這里“城中村”、城鄉結合部租房，居住面積小，配套設施不完善，居住條件差，與城市戶籍居民的居住水平差距越來越大。特別是近年來，城市房價和租金增長過快，“城中村”隨著農民工集聚地改造的加快，城市邊緣不斷擴大到遠郊，農民工的生活成本和通勤成本迅速上升，生活受到很大影響。租房、買房、在城市穩定有尊嚴地生活已成為農民工特別是新一代農民工最強烈的要求，也是影響農民工市民化進程的主要因素。

隨遷子女義務教育問題基本解決后，農民工反映最強烈的另一個問題是中考和高考。絕大多數地方限制農民工子女申請普通高中。在參加高考方面，只有少數城市允許本省戶籍的農民工子女在本市參加高考，其余城市均沒有放開。由于大多數農民工子女在當地參加義務教育或高中教育，他們不適應回到戶口參加高中入學考試和高考。因此，農民工普遍強烈要求隨遷子女在當地參加中考和高考。

四是城市公共服務資源承載能力不足，區縣級政府財政壓力較大。

城市人口的增長將不可避免地導致義務教育、公共衛生、社會保障、社會管理、基礎設施等方面的投資增長。在當前的財政體系下，這種增長對地方政府的財政資源構成了巨大的挑戰。以教育為例，戶籍制度改革的實施和放寬定居條件將給城市教育資源，特別是義務教育帶來三個壓力：

一是城市學校資源緊張，新建中小學會增加財政負擔。

二是教師數量和編制嚴重不足。

第三，區域教育資源不平衡更加突出。

根據《義務教育法》，基礎教育投資主要安排在市級預算內，外國兒童教育資金按市級學生同等標準安排。市直屬學校的建設資金由市財政預算中的資金和教育費用附加組成。區、縣學校的建設資金主要由區財政承擔。一些地方市財政對區、縣初中、小學給予一定的補貼。在中央、省、市財政支出和轉移支付有限的情況下，區、縣政府義務教育資金支出壓力較大。

【措施】

一是分類指導，因地制宜，突出階段性重點，有序推進農民工市民化。

根據不同農民工的意愿，選擇不同的市民路徑。農民工可分為三組：

一是農民工基本融入城市，即城市有固定住所和工作單位，收入相對穩定。

二是常年在城市工作但有一定流動性(主要是春節返鄉)的農民工，職業、收入、居住地相對穩定。

三是農民工在城鎮間歇性或季節性工作，仍以農業為主，以農民工為輔，或兼顧農民工。

大多數第一類農民工都是家庭外出，有很強的公民意愿和能力。政策重點是鼓勵落戶，優先解決子女入學問題，促進家庭融入城市社區。

第二類農民工以新一代為主，市民化意愿強，但市民化能力弱。政策重點是梯度授權，優先解決住房問題，不斷提高人力資本水平。

第三類農民工市民化意愿和能力較弱。政策重點是鼓勵他們在城鄉之間雙向流動，保護他們的勞動權益。

各地區應從實際情況出發，合理確定農民工市民化的重點，積極有序推進。同時，依托城市群，合理協調大、中、小城市的人口布局，引導新一代農民工在大城市就業，居住在周邊中小城市和城鎮，解決新一代農民工就業與居住的矛盾。

二是降低落戶門檻，與戶籍脫鉤，逐步讓農民工享受公民待遇。

長期以來，城鄉戶籍教育、計劃生育、醫療、就業、社會保障、補償等方面的利益關系一直存在。戶籍制度改革意味著一系列與戶籍相關的配套制度需要同步改革。改革的配套性決定了戶籍制度改革的有效性。從農民工的實際需要和地方政府的財政基礎出發，鼓勵地方政府降低落戶門檻，與戶籍脫鉤，促進農民工市民化。農民工及其家屬在城居住穩定的農民工及其家屬，應進一步降低定居門檻，成為公民；對于市民能力弱、市民成本高的農民工，應加快公共服務平等化，使相關福利與戶籍脫鉤，逐步讓農民工享受公民待遇。

進一步放寬中小城市、小城鎮特別是縣、中心鎮的落戶條件。我國戶籍制度改革的實踐表明，住房和收入來源或職業是最基本的“落戶”條件是合理的，但今后對“住房”和“職業”內涵的定義應該更寬松。“住房”應該有一定面積的住房，不考慮住房來源，只考慮是否可以長期居住，可以使用產權證書、購買合同、租賃合同、借款證書作為長期居住的依據。證明“職業”方法可以是勞動合同、工商營業執照或納稅收據。農村人口在小城鎮定居，“職業”定義可以更寬松。大城市還應積極、穩步地探索和解決合格農民工的戶籍問題。農民工模范、先進工人、高級技術人員、技術人員、中等以上學歷者優先落戶。

適應農民工特點，加快建立多層次農民工住房供應體系。將在城市穩定就業一定年限的農民工納入城市住房保障體系，提供廉租房、公租房、限價商品房，或發放租賃補貼。鼓勵各地按照廉租房政策，在農民工集中開發區、工業園區、城中村改造、城鄉結合部等相對集中的農民工公寓建設，以及農民工特色的經濟適用房。鼓勵用工企業為農民工提供符合基本生活需要和安全衛生標準的工作宿舍。改善農民工集聚區生活環境，規范低端房屋租賃市場。允許集體經濟組織利用農村建設用地建立農民工公寓，只允許農民工出租，不得出售。政府加強監管，將流動人口管理和公共服務擴展到這些農民工公寓。

將農民工子女接受義務教育納入地方教育發展規劃，統籌安排。流入地政府應繼續實施“兩為主”在政策的基礎上，大力推進實施“兩者全部納入”政策：將農民工子女等常住人口全部納入區域教育發展規劃；將農民工子女義務教育發展資金全部納入財政保障范圍。對農民工子女數量少的城市，要求流入地政府堅持以公辦學校為主的原則。對于農民工子女數量較大的城市，應堅持公立和私立學校“兩條腿走路”政策不僅要大力促進公立學校教育資源的平等化，而且要適度發展私立教育作為必要的補充，根據私立學校的招生人數提供義務教育補貼，加強教學管理，有效提高私立學校的教育質量。

探索中高考制度改革，適應農民工需要。可借鑒“農民工隨遷子女接受義務教育獎勵”對高中教育實行專項獎勵。建立全國中小學學籍管理信息網絡，根據農民工子女流入流出情況，在省際市際合理分配招生指標，為農民工子女參加高考和高考創造條件。探索“高職院校完全自主招生”高職院校不受考生戶籍限制，接受考生入學申請，自主招生。

三是大力實施“員工融入企業，子女融入學校，家庭融入社區”三融合工程，夯實農民工市民化的基礎。

大力推進和諧企業建設，讓農民工融入企業。一方面，企業要適應農民工市民化的大趨勢，適應勞動力供需關系變化的新形勢，合理承擔市民化成本，實行人本管理。另一方面，要加強新一代農民工的職業道德教育，增強他們的敬業精神。同時，要加強和諧企業機制建設，完善工資協商機制、權益保護機制和勞動關系協調機制。推進和規范農民工加入工會，充分發揮各級工會在勞動合同、勞動工資、勞動條件和職業安全衛生方面的監督檢查作用。

確保農民工子女接受平等教育，使農民工子女融入學校。所有接受農民工子女入學的學校都不允許“農民工子女學校”、“工作兒童學校”命名時，不得在學校設立農民工子女班。學校要統一管理、編課、教學、安排農民工子女和城市學生的活動，在評價獎勵、入隊、課外活動等方面與城市學生一視同仁。注重因材施教，加強對農民工子女良好學習、生活習慣的養成教育。

構建以城市社區為基礎的農民工服務管理平臺，讓農民工家庭融入社區。平等開放社區公共服務和文化設施，豐富農民工精神文化生活。廣泛開展農民工各種精神文明創造活動，培養科學、文明、健康的生活方式。充分發揮社區社會融合功能，促進農民工融入城市生活，與城市居民和諧相處。逐步完善有關法律，確保在城市居住一定年限的農民工具有選舉權和被選舉權，參與民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，使農民工的利益有系統的表達渠道。

四是完善多層次財政投入機制和合理的成本分攤機制。

以專項轉移支付的形式，完善跨省農民工集中地區穩定、長期的財政轉移支付制度，增加對農民工公共衛生、計劃生育、子女義務教育、就業支持和住房保障的支出補貼。在科學計算農民工市民收入和成本的基礎上，建立政府、企業和個人之間合理的成本分攤機制。政府主要承擔提供基本公共服務和公共產品的成本，企業承擔社會保障、住房補貼等成本，農民工個人也承擔部分社會保障、住房支出等成本。

第五，積極穩妥解決農民工進城落戶定居后出現的新問題。

探索建立農民工土地退出機制，確保農民工家庭在城市定居的資產收入。適應農民工在城市定居和城市化發展的需要，給予農民更大的處置土地、宅基地、農村住房和集體資產的權利。尊重農民處置資產的意愿，在城市定居的農民工家庭可以繼續擁有這些資產，折價入股，帶股進城。土地承包權也可以依法保留和轉讓。還可以探索土地、宅基地、農房、集體資產股權的自愿轉讓。

穩步解決計劃生育政策之間的聯系問題。農民轉移居民后，實施計劃生育政策，但在兩年過渡期內，他們也可以在兩年內享受農村計劃生育政策。建立國家統籌機制，逐步解決農民工無法享受流入地計劃生育獎勵優惠政策的問題。

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