指導方案

指導方案(篇2)

一、深化國有企業改革，增強經濟發展的動力

（一）繼續推進國有企業改革和戰略重組。繼續對全市已完成政策性破產的企業，以存量資產為主引入戰略投資者，進行股權多元化改革，引導建立健全現代企業制度。積極創造條件，吸引省內外大型企業集團對市內企業進行聯合和兼并重組，實現優勢產業戰略重組。加快推進商貿流通、建筑、農牧、交通、旅游等領域國有企業的產權多元化、與政府職能部門脫鉤和職工身份轉換等改革。

（二）加快推進市政公用企業改革。積極開展以資產為紐帶的城市市政公用企業改革試點，實行跨行業、跨所有制兼并聯合。鼓勵市內外有實力的企業通過特許經營以及收購、參股、兼并、重組、合資、合作等方式，進入城市供水、供熱、供氣和污水、垃圾處理等領域，形成多種所有制經濟平等參與市政公用設施建設和運營的格局。

（三）積極促進非公有制經濟發展。繼續加大對非公有制經濟發展的政策支持力度，認真落實各項政策措施，保障非公有制企業與國有企業享有同等待遇。放寬資本準入，允許社會資本進入國家法律法規未明確禁入的行業和領域。建立和完善中小企業信息網絡；落實支持中小企業金融政策，繼續建立和完善中小企業信用擔保體系；設立市中小企業擔保再擔保風險補償基金，重點用于支持擔保行業發展和擔保機構的代償損失補償。進一步加強和改善對非公有制企業的服務，完善社會化服務體系，加大西成開發區、徽成盆地循環經濟園區建設力度，支持各縣區建設工業集中區，為中小企業提供公共服務平臺和創業基地。

二、深化涉農領域各項改革，努力改變城鄉二元結構

（一）積極推進農村土地承包經營權流轉。按照《省人民政府辦公廳關于積極穩妥推進農村土地承包經營權流轉工作的通知》（甘政辦發〔〕130號），建立健全農村土地流轉市場體系，培育流轉主體，加強流轉服務。進一步探索實行轉包、租賃、互換經營、入股等多種方式，推動農民承包土地的合理流轉，促進土地適度集中和規模經營。進一步完善農村土地承包糾紛仲裁制度，妥善處理土地承包經營權流轉引發的糾紛問題。

（二）全面推進集體林權制度改革。認真貫徹落實省委、省政府《關于貫徹落實〈中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見〉的實施意見》（省委發〔〕41號）和《省全面推進集體林權制度改革工作方案》(省委辦發〔〕84號)，全面推進集體林權制度改革，規范集體林地、林木資產流轉。完善集體林權制度改革的政策措施，建立健全造林、撫育、保護、管理投入補貼制度，對森林防火、病蟲害防治、林木良種、沼氣建設給予補貼，對森林撫育、木本糧油、生物能源林、珍貴樹種及大徑材培育給予扶持。

（三）進一步推進農村綜合改革。鞏固以財政投入為主的農村義務教育經費保障機制，落實教師編制實名制，完成農村義務教育債務的化解任務。健全鄉村兩級運轉經費保障機制，切實保障鄉鎮政府的正常運轉。繼續探索鄉鎮政府職能轉變的主要任務、具體途徑和保障措施，著力增強鄉鎮政府社會管理和公共服務職能。

（四）進一步建立完善的農村金融服務體系。大力發展農村合作金融機構，在深化農村信用社改革的基礎上，逐步推進擴大小額貸款公司、農村資金互助社、村鎮銀行、郵政儲蓄銀行等各種形式的農村金融服務機構覆蓋面，滿足多元化農村資金需求；積極推動政策性銀行和商業銀行開展農村金融業務，發揮政策性銀行與商業性金融互為補充的聯動效應；積極推進農村信用擔保體系，引導民間資本參與信用擔保體系的建設，解決農民和農村中小企業大額貸款擔保難的問題；大力發展農業保險、森林保險，鼓勵和扶持商業保險進入農業產業化、種養業、林果業等領域，促進農業產業化進程。規范民間借貸，將其從“地下”引上正規的發展道路。探索建立農村存款保險制度，實現農村金融機構可持續發展。加強農村征信和貸款卡推廣力度，普及金融知識。

（五）大力發展農民專業合作組織。繼續加大對農民專業合作組織的扶持力度，完善并落實支持和促進其發展的相關政策措施。加快農業、林業專業合作社、專業協會和村級綜合服務站建設，在各縣區及鄉鎮開展專業合作社政策業務輔導工作，提高農民進入市場的組織程度。支持農民專業合作組織開展市場營銷、信息服務、技術培訓、農林產品加工儲藏和農資采購經營。

（六）繼續推進其他涉農領域改革。加快供銷社基層組織的重建，積極構建農業現代經營網絡。完善扶貧機制，推進集中連片扶貧，逐步提高扶貧標準和資金使用效益。深化糧食流通體制改革。深化獸醫管理體制改革。鞏固和擴大水管體制改革成果，大力扶持農民用水者協會組織建設，積極推進農村小型水利工程產權制度改革和水價改革。

三、深化財稅投資體制改革，激發經濟發展的活力

（一）推進財稅體制改革。完善公共財政體系，加大對農村義務教育、社會保障和公共領域的投入。繼續推進“鄉財縣管”、“村財鄉管”財政管理方式改革。推進縣級部門預算管理改革，建立部門預算責任制度。完善國有資本經營預算體系，規范政府性基金預算編制。研究制定行政事業單位資產配置標準，促進預算編制與資產管理有機結合。深化政府采購制度改革，提高政府采購的規模和效率。研究制定政府性債務管理辦法，努力防范和化解財政風險。

（二）深化投融資體制改革。加強政府投資項目監督管理，建立健全重大投資事項的調查研究、集體決策、專家咨詢、社會公示、聽證以及后期評價和決策責任追究制度。進一步創新融資方式，著力培育各類投融資主體，盤活行政事業單位國有資產，集中使用國家投向競爭性領域的政策性補貼資金，充分發揮市縣區兩級財政綜合性投融資平臺作用，加快各種資產、資源和投資要素的匯集，努力形成“政府引導、社會參與、市場化運作”的多元投融資格局。

（三）深化招投標體制改革。以加快災后恢復重建和擴大內需項目建設為契機，著眼于建立管理高效、體系完善的政府投資項目招投標行政監管體制，加快推進相關改革，確保項目建設有力有序開展。建立健全市級招投標中心綜合性評標專家庫。進一步規范招投標市場主體行為，加強對招標代理機構的監管，逐步建立統一的招投標違法行為記錄公告平臺和招投標信用評價體系。

四、著力推進要素市場發展，完善現代市場體系

（一）深化金融體制改革。積極支持深化國有商業銀行和政策性銀行改革，加快形成服務優質、效益良好、創新能力和競爭力強的現代化銀行。支持農村信用社深化改革，全面提高農村金融運行質量和效率，顯著改善“三農”金融服務質量。進一步鼓勵各類金融機構設立不同形式的小企業信貸專營服務機構或小企業服務中心，擴大小企業金融服務覆蓋面。落實對中小企業融資擔保、貼息等扶持政策，設立多層次中小企業貸款擔保基金和擔保機構。鼓勵保險公司結合自身實際探索完善營銷模式，提升服務能力，不斷擴大保險覆蓋面。支持人民銀行與銀行業監管機構之間的協調合作，提高系統性金融風險的監測與管控能力，努力防范各種金融風險，確保金融體系穩健和安全。

（二）大力發展資本市場。加強對已上市的成州集團公司、康縣獨一味有限責任公司資產重組指導。建立企業上市“綠色通道”和后備上市企業幫扶制度。增強期貨市場服務區域經濟發展的能力，探索我市農產品期貨服務“三農”、工業品期貨服務“工業強市”戰略的模式。積極培育和發展區域性產權交易市場，規范產權交易行為。西成開發區和徽成盆地循環經濟園區要創新發展資本市場的機制。

（三）規范發展土地和礦權市場。嚴格執行土地資源市場配置制度，經營性土地使用權一律實行招標拍賣掛牌方式出讓。加大礦業權審批改革力度，大力推進礦產資源整合，實現礦產資源規模開發。推行探礦權、采礦權有償出讓，探索建立“集中統一、精干高效、依法行政、具有權威”的礦產資源管理新體制。探索建立有利于陽山金礦開發的體制機制。

（四）大力發展人力資源市場。認真落實《省人民政府辦公廳關于印發省人力資源市場和社會保障服務中心建設規劃的通知》（甘政辦發〔〕141號）精神，加快推進人才市場、勞動力市場和社會保障服務中心建設。結合實施災后重建項目，建立和完善市縣兩級人力資源市場新機制。

五、深化行政管理體制改革，進一步轉變政府職能

（一）加快政府職能轉變。完成市直和縣區兩級政府機構改革任務。以政府機構改革為契機，進一步理順管理職能，強化部門協調配合，逐步形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。繼續推進政企分開、政事分開、政府與市場中介組織分開。

（二）加強應急管理體制機制建設

全面完善應急預案體系，按照“橫向到邊、縱向到底”的預案建設要求，堅持抓好各類應急預案建設。加強應急管理體制、機制、法制建設。完善各級政府統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的突發事件應急管理體制。建立能夠充分承擔各級政府處置突發公共事件，發揮綜合協調職能的應急管理機構。建立應對突發公共事件的預測預警、信息報告、應急處置、恢復重建及調查評估機制。加強應急指揮中心建設，建立健全快速反應系統，建立統一接報、分級分類處置的應急平臺。充實和加強應急管理隊伍建設，完善市縣兩級綜合應急救援隊伍、專業應急救援隊伍建設，提高政府保障公共安全和應對處置各種突發公共事件的能力。

（三）全面推進依法行政。深入貫徹《國務院全面推進依法行政實施綱要》，加強公務員法制宣傳教育，牢固樹立依照法定權限和程序行使公共權力的意識。繼續完善行政管理決策機制，健全經濟社會發展重大事項決策的協調機制。加強對行政權力的監督和制約，完善行政問責制度。

（四）全面推進政務公開。完善重大事項集體決策、專家咨詢、聽證與公示、新聞發布等制度，保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。進一步完善政府信息公開機制，健全信息發布制度。建立健全市縣區兩級政府行政審批服務中心，完善行政服務大廳運行機制，簡化辦事程序，提高辦事效率，加強電子政務建設。繼續推行災后重建項目審批中精簡下放的一系列管理辦法和措施。

六、深化社會事業改革，創新公共服務體制

（一）深化收入分配與就業制度改革。建立健全“市場機制調節、企業自主分配、平等協商共決、政府監督指導”的企業工資分配體制，努力實現職工工資與企業效益同步提高。健全最低工資保障制度，根據全市經濟發展水平逐步提高最低工資標準。建立預防出現拖欠工資問題的長效機制。將“就業優先”作為縮小收入差距的戰略重點，強化政府再分配的引導和調節功能，強化稅收對調節收入分配差距的作用。建立城鄉勞動者自主擇業、平等就業的新型就業制度，依法規范同工同酬。進一步完善市縣兩級創業服務體系，建立以創業帶動就業的長效機制。

（二）完善城鄉社會保障體系。以擴大社會保險覆蓋面和提高保障能力為重點，建立和完善覆蓋全市城鄉居民的社會保障體系。努力把養老、醫療、失業、工傷和生育保險覆蓋到城鎮各類企業職工、個體工商戶和靈活就業人員。進一步完善最低生活保障制度，加強對特殊群體和困難群體的社會保障。根據《省人民政府辦公廳關于印發省新型農村社會養老保險試點試行辦法的通知》(甘政辦發〔〕184號)，按照個人賬戶和基礎養老金相結合的制度模式，采取個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資方式，建立農村基本養老保障體系。開展新型農村社會養老保險試點。繼續落實和逐步提高各項社會保險待遇水平。全面解決未參保集體企業參加養老保險、關閉破產企業退休人員參加城鎮職工基本醫療保險和“老工傷”納入工傷保險統籌等歷史遺留問題。探索開展城鎮居民基本醫療保險門診統籌試點工作。

（三）加快社會救助體系建設。圍繞保障困難群眾的基本生活權益，以完善災害救助、社會救助和社會互助三大救助體系為重點，逐步建立以基本生活救助為基礎，醫療、教育、就業、住房、法律援助等專項救助為輔助，其他救助、救濟和社會幫扶為補充，政府責任明確，社會廣泛參與，多層次、全覆蓋的新型社會救助體系。

（四）深化科技體制改革。按照《省人民政府關于進一步深化科技體制機制創新的意見》（甘政發〔〕74號），全面落實激勵企業技術創新的財稅金融支持優惠政策。結合縣（區）機構改革，保持縣（區）科技管理機構設置與國家和省、市一致。加快科技創新體系建設。結合事業單位改革，統籌推進科研單位改革，建立健全科技特派員服務體系，繼續深入實施科技特派員基層創業行動。

（五）深化教育體制改革。鞏固和完善農村義務教育管理體制，不斷完善教育投入體制，高質量普及九年義務教育。以就業為導向，大力發展職業教育，建立和完善遍布城鄉、靈活開放的職業教育和培訓網絡，開展面向初高中畢業生、城鎮失業人員、農村轉移勞動力、復轉軍人的多形式職業技能培訓和創業培訓。總結推廣“武都揚名中學”等經驗，大力發展民辦教育，將民辦教育納入教育發展總體規劃，建立健全各級政府對民間資本投入教育的獎勵機制。

（六）推進醫藥衛生體制改革。按照《省人民政府關于印發省深化醫藥衛生體制改革實施方案（—年）的通知》（甘政發〔〕97號）和《省基層醫藥衛生體制綜合改革指導意見》及配套辦法，全力推進以建立國家基本藥物制度和基層醫藥衛生體制綜合改革為重點的醫藥衛生體制改革工作。年度具體任務是，在基層醫療衛生機構推進管理體制改革，建立政府舉辦的公益性的基層醫療衛生機構管理體制；推進人事制度改革，建立因事設崗、全員聘用的用人機制；推進分配制度改革，建立科學公平、體現績效的考核分配機制；推進基本藥物制度改革，取消以藥養醫，實行政府統一招標采購和零差率銷售；建立科學合理的財政補償機制，確保基層醫療衛生機構正常運轉；推進服務體制和運行機制改革，實現公共衛生服務逐步均等化。從5月份開始在宕昌縣進行基層醫藥衛生體制綜合改革試點，6月底以前在武都區、成縣、徽縣、康縣、兩當縣推開，7月份在文縣、禮縣、西和縣推開，實現基層醫改全覆蓋。

（七）深化文化體制改革。落實文化體制改革配套政策，積極探索國有經營性文化事業單位改制新路子。積極開展國有文化企業股份制改革試點。引導加快民營文化企業發展。

七、推進資源環境價格改革，促進經濟發展方式轉變

(一)積極實施適應主體功能區發展的差別化政策。結合對我市主體功能區規劃的定位和實施，對納入禁止、限制開發區域的縣區，進一步落實中央財政轉移支付政策，強化生態補償的稅收調節機制，加大對基礎設施和公共服務設施建設的投入。積極爭取國家森林生態效益補償基金的支持，將我市“兩江一水”流域的禁止開發區和限制開發區列入國家生態補償試點。

（二）穩步推進價格改革。積極發揮價格杠桿作用，重點推進水、電、氣、熱、礦產資源等領域價格改革。建立能夠充分反映市場供求狀況、資源稀缺程度和環境損害成本的資源要素價格形成機制，不斷提高資源要素配置效率和利用效率，促進節能減排與結構調整。加強成本約束，改進電價管理，抑制高耗能產業盲目擴張。推進公用事業價格改革，逐步規范價格和收費標準。完善價格調控機制和市場價格應急預案，做好市場價格監測和預警預報，加強價格調控監管，加大價格監督檢查的力度，努力保持價格總水平的基本穩定。

（三）加強節能減排制度建設。嚴格執行能耗標準和環保準入標準，制定和實施高耗能、高污染行業能耗限額標準和污染物總量控制制度；制定固定資產投資項目節能減排評估和審查辦法。嚴格執行節能考核實施方案和污染減排三大體系建設，實行節能減排問責制和一票否決制；繼續完善多元化的節能環保投融資機制和高效節能環保產品推廣、應用的財政激勵機制。抓好我市徽成盆地循環經濟示范園區建設中的節能減排制度建設。發展低碳經濟，倡導低碳生活，推進清潔生產。

八、圍繞改善投資環境，進一步拓寬對外開放領域

（一）進一步健全完善招商引資體制機制。完善以項目業主為主、政府推動、社會力量共同參與的招商引資工作機制，充分調動各單位、各部門、企業和社會各界人士招商引資的積極性。建立健全招商引資考核、激勵、協調、跟蹤服務機制，落實“一門受理、限時辦結、責任追究”制度，不斷改善投資環境。

（二）進一步創新招商引資方式。以節會招商為主要方式，大力開展小分隊招商、以商招商、網上招商、以親招商，多種招商方式并舉，切實提高招商命中率。大力開展產業鏈招商，圍繞重點產業發展和產業鏈延伸，積極引進各類市場主體參與投資。

（三）進一步拓寬對內、對外開放領域。研究提出吸引東部發達地區企業到我市西成開發區、徽縣循環經濟園區和縣區工業集中區投資的具體政策措施。支持我市國有企業、民營企業與外資合作，通過產業結構、產品結構、組織結構、資本結構、布局結構在更高水平上的整合，提高外資利用質量。

九、積極開展改革試點，以點帶面推進改革工作

（一）著力推進統籌城鄉綜合配套改革。整體推進新一輪新農村建設和統籌城鄉綜合配套改革工作，推進城鄉一體化進程。統籌城鄉產業發展、基礎設施、勞動就業、公共服務、社會保障和管理，擴大公共財政覆蓋農村的范圍，增強城市對農村的帶動能力和對農村富余勞動力的吸納能力，加強對農村社會事業、基礎建設投入支持力度，促進城鄉產業融合、勞動就業統一、基礎設施共建共享和基本公共服務均等化。

（二）進一步抓好小城鎮發展改革試點。探索建立以政府引導為主，充分發揮市場機制，社會多方參與的多元化小城鎮投融資體制，多渠道籌集小城鎮建設資金。深化小城鎮管理體制改革，強化服務功能，創造良好的投資環境和社會環境，逐步建立起法制化、社會化和民主化的新型城鎮管理體制。在科學規劃的基礎上，引導企業向小城鎮集中，吸引農民在鎮區就業，不斷提高小城鎮聚集度。

（三）積極進行區域協調發展的新探索。全面實施市委關于徽成盆地率先發展的區域發展戰略，發揮比較優勢，優化產業布局，創新發展模式，提升成縣作為全市經濟中心的輻射帶動能力，積極探索突破行政區劃限制，形成區域間協調合作發展的有效途徑和工作機制，推進區域合作與協調發展。利用國家支持加快發展和實施西部大開發及關中—天水經濟區規劃的有利時機，加快我市西成經濟開發區、徽成循環經濟園區等區域經濟發展步伐。

（四）鼓勵各縣區、各行業自主開展試點工作。各縣區、各行業可結合自身實際，自主開展各類綜合改革和專項改革試點。試點要突出試驗內容的“引領性”、重點任務的“攻堅性”、改革成果的“制度性”。各級發展改革部門要加強對綜合性改革試點工作的指導協調，深入開展調查研究，不斷總結改革經驗。

年是實施“十一五”規劃的最后一年，也是應對國際金融危機、鞏固經濟回升態勢的關鍵一年。各縣（區）人民政府和市直有關部門要把改革工作放在更加突出的位置，繼續加強組織領導，不斷完善改革工作機制，因地制宜地提出具有針對性和可操作性的實施辦法。市發展和改革委員會要加強對年度改革任務的總體指導和綜合協調，牽頭組織、督促檢查并及時向市政府報告各項改革進展和落實情況。各項具體改革的責任部門要全力抓好工作落實，積極推動各項改革取得明顯實效。新聞宣傳部門要加強對改革的宣傳引導，努力營造全社會重視支持參與改革工作的良好氛圍。

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